Fomento de las energías renovables en España. Lecciones aprendidas. Futuro

Si hacemos un repaso al camino recorrido en los últimos 30 años hasta llegar a ser lideres en el sector de las energías renovables, nos damos cuenta de que esto no habría sido posible sin una política firme de fomento, que estableciera unos objetivos ambiciosos y posibilitara la creación de un escenario favorable a la implantación de estas fuentes de energía.

Por ello, voy a dedicar la primera parte de esta entrada a hacer un resumen cronológico de los principales hitos normativos que han tenido lugar en nuestro país en materia de fomento de energías renovables, que nos ayudará a tener una visión más clara del camino recorrido y nos permitirá extraer conclusiones en forma de lecciones aprendidas y reflexionar acerca del futuro de las energías renovables.

El inicio de la política de eficiencia y diversificación de la energía en nuestro país se produce en 1980, poco después de la segunda crisis del petróleo, con la promulgación de la Ley 82/1980, sobre conservación de la energía. Dicha ley representó el punto de partida de la actual regulación de las energías renovables y del impulso de las mismas en nuestro país, estableciendo normas y principios básicos, así como incentivos económicos para la mejora de la eficiencia energética, el desarrollo de las renovables y la reducción de la dependencia energética.

Garriguella (Gerona). Primer parque eólico instalado en España en 1984

En 1986 se presenta el primer Plan de Energías Renovables, PER 1986-1988, cuyo objetivo principal es “coordinar e impulsar todos los esfuerzos implicados en el desarrollo y utilización de las energías renovables, para conseguir una mayor participación de las mismas en el abastecimiento energético”. A través de este Plan se pudo definir una política energética integral en materia de energías renovables que estableciera unos objetivos concretos y unos medios y programas de acción para la consecución de los mismos. Uno de los principales logros de este Plan fue la importante labor de documentación realizada para la elaboración de mapas de recursos, con el objeto de obtener mayor precisión en cuanto al potencial de cada una de las tecnologías.

El desarrollo normativo de la ley 82/1980 culmina en el RD 2366/1994, por el que se regula la producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables. En este Real Decreto se establece la prioridad de acceso y la Tarifa Regulada para este tipo de instalaciones.

La Ley 54/1997 del Sector Eléctrico inició el proceso de liberalización del sector de la electricidad en España y estableció la distinción entre la producción en Régimen Ordinario de la producción en Régimen Especial. El desarrollo reglamentario del Régimen Especial se produciría al año siguiente con el RD 2818/1998. Adicionalmente, la Ley 54/1997 establecía que las energías renovables deberían cubrir como mínimo el 12% del total de la demanda de energía primaria de España para el año 2010.  A tal fin, se estableció el PFER 1999/2010, cuyos objetivos serían tenidos en cuenta para la fijación de las primas al Régimen Especial.

El RD 436/2004, que deroga al RD2818/1998 desarrolla la Ley del Sector Eléctrico y establece el esquema legal y económico para el Régimen Especial, con el fin de consolidar el marco regulador y crear así un sistema estable y previsible. En virtud de este real decreto el titular de una instalación en Régimen Especial tiene dos opciones para la remuneración de la electricidad generada, vender la electricidad a la empresa distribuidora a tarifa regulada o vender la electricidad libremente en el mercado, percibiendo en este caso el precio de mercado más una prima.

A finales de 2004 se había alcanzado un cumplimiento acumulado del 28,4% sobre el objetivo global de incremento de las fuentes renovables previsto para 2010. Este incremento, aunque significativo, era insuficiente para alcanzar los objetivos fijados en el PFER de 1999 por lo que en 2005 se presenta una revisión de este en el PER 2005-2010.

El objetivo de este nuevo Plan era mantener el compromiso de cubrir con fuentes renovables al menos el 12% del consumo total de energía primaria en 2010, así como de incorporar los otros dos objetivos comunitarios indicativos de 29,4% de generación eléctrica con renovables y 5,75% de biocarburantes en transporte para 2010. De esta manera, aumenta el objetivo para 2010 de la energía eólica (de 9.000 MW a 20.155 MW) y la solar (en la solar fotovoltaica se pasa de 135 a 400 MW; en la solar térmica de 309 ktep a 809 ktep; y la solar termoeléctrica multiplica sus objetivos pasando de 200 MW a 500 MW).

Este Plan suponía durante el periodo 2005-2010 un volumen total de apoyos a las energías renovables de 8.492 millones, de los que 3.536 millones corresponderían a ayudas públicas en sentido estricto —con cargo a los Presupuestos Generales de Estado, en parte vía ayudas a la inversión y en parte por incentivos fiscales a la producción de biocarburantes— y 4.956 millones de euros representan el apoyo total durante el periodo a la generación de electricidad con renovables a través del sistema de primas.

Una iniciativa muy importancia en esta época fue la aprobación del RD 314/2006, por el cual entraba en vigor el Código Técnico de la Edificación, que establecía la obligación de instalación de captadores solares térmicos de baja temperatura y paneles solares fotovoltaicos en nueva vivienda.

El RD 661/2007, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en Régimen Especial, sustituye al RD 436/2004, manteniendo su esquema básico. Se mantiene la doble opción de retribución (tarifa regulada o mercado). La generación renovable que participa en el mercado recibiría una prima variable en función del precio de mercado y unos límites superior e inferior (cap & floor). Este Real Decreto eliminaba cualquier incertidumbre con respecto a la retribución de las plantas fotovoltaicas,  lo que unido a la caída del sector inmobiliario, atrajo a números inversores e instituciones financieras, provocando el llamado “boom fotovoltaico” en el año 2007 y, especialmente el 2008.

En el siguiente gráfico se aprecia muy claramente el espectacular crecimiento de la potencia fotovoltaica instalada, especialmente entre los meses de junio a septiembre de 2008.

Fuente: Economía de la generación solar eléctrica. La regulación fotovoltaica y solar termoeléctrica en España

El RD 1578/2008 de septiembre establece un procedimiento de preasignación y unos cupos anuales de 500 MW para instalaciones fotovoltaicas así como una modificación a la baja del régimen económico de este tipo de instalaciones, con el objetivo de “evitar que una retribución excesiva pueda repercutir de manera significativa en los costes del sistema eléctrico y desincentivar la apuesta por la investigación y el desarrollo”.

Tal y como se apuntaba con esta última frase en las disposiciones generales del Real Decreto, las elevadas retribuciones otorgadas a las instalaciones realizadas durante este periodo, contribuyeron a un incremento significativo del déficit de tarifa, como puede extraerse de los siguiente gráfico.

En este primer gráfico vemos la contribución de las primas al régimen especial en los costes regulados del sistema.

En este segundo gráfico observamos la diferencia entre los ingresos y costes regulados del sistema.

Con el objeto de contener el déficit de tarifa, en los años sucesivos se han tomado progresivamente una serie de medidas en forma de Real Decreto (limitación de horas con derecho a prima, moratoria del Régimen Especial, supresión de primas, y por último sustitución de la tarifa por un “complemento razonable” que garantice la inversión), que han paralizado la actividad del sector fotovoltaico especialmente y suscitado numerosas críticas por el carácter retroactivo de las mismas.

Lecciones aprendidas

Como decíamos al comienzo, de todo este proceso desarrollado durante los últimos 30 años podemos extraer una serie de lecciones aprendidas, que de hecho están sirviendo como referente para el desarrollo de las energías renovables en otros países, especialmente en Latinoamérica y que podríamos resumir en los siguientes puntos:

• La labor inicial de análisis del potencial de cada una de las tecnologías, realizada a finales de los 70 y principio de los 80, fue muy positiva de cara al diseño de un estrategia optima de desarrollo según las capacidades de cada una y de las necesidades

• Esta estrategia ha de regirse por los principios de seguridad y calidad del suministro eléctrico, mínimo coste posible y mínimo impacto ambiental, tratando de buscar un equilibrio entre ellos

• Ha de existir un marco regulatorio y retributivo estable que fomente la inversión en las distintas tecnologías

• La promoción de la eficiencia energética y el uso creciente de las energías renovables así como el apoyo técnico y financiero de proyectos llevadas a cabo por el IDAE, han sido esenciales como medidas de fomento de las EERR

• El sistema feed-in-tariff (FIT), empleado tanto en España como en la mayoría de los países europeos, ha demostrado ser el más eficaz para el desarrollo de las energías renovables, si bien es necesario un control exhaustivo de los cupos de asignación para evitar que unas retribuciones excesivas pongan en peligro la sostenibilidad de los costes del sistema

• El trabajo de REE esta siendo fundamental para lograr el complicado reto de la integración de las energías renovables en el sistema.

¿Futuro?

“La edad de piedra no acabó por falta de piedras, y la era de los combustibles fósiles tampoco terminará por el agotamiento del petróleo, el gas natural y el carbón”.

Esta frase de José Santamarta Flórez, que leí hace unos días, me ha hecho reflexionar y plantearme algunas preguntas: ¿Podemos seguir creciendo al ritmo que lo hemos hecho en el último siglo y medio con los recursos fósiles reconocidos de los que disponemos actualmente? ¿Podemos esperar al agotamiento de estos recursos para impulsar con todas nuestras capacidades el siguiente salto tecnológico que nos permita avanzar como civilización? ¿Podemos gestionar los recursos de los que disponemos de una forma más justa, eficiente y sostenible?

Y ya centrándonos en nuestro país, se me ocurre una última pregunta: Siendo un país dependiente casi en un 90% de la energía primaria del exterior, ¿Queremos acercarnos mucho más a ese escenario ineludible de agotamiento de los recursos fósiles en la misma situación en la que nos encontramos hoy en día?

La sustitución masiva de fuentes de energía tradicionales por fuentes renovables no será una tarea sencilla, pero si inevitable, por lo que si hay algo seguro en todo esto, es que el futuro de la energía será renovable.

Comentarios desactivados en Fomento de las energías renovables en España. Lecciones aprendidas. Futuro / 21 Oct 2013 por josemanuelgonzalezvazquez
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