El planeamiento y los límites del crecimiento en Construcción sostenible

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Wikilibro: Construcción sostenible > Capítulo 8: Urbanismo

Sección 3

El planeamiento y los límites del crecimiento
La cidudad higiénica

La higiene urbana pertenece a los cimientos mismos de la urbanística. Podríamos decir que el urbanismo actual, entendido como manera racional de construir la ciudad, sería incomprensible si elimináramos los principios higienistas que lo sustentan. Leonardo Benevolo en su libro Orígenes del Urbanismo Moderno razona sobre el cambio producido en las condiciones de la vivienda rural a la urbana (la emigración del campo a la ciudad fue una de las características más relevantes en la formación de la ciudad industrial) con el argumento de que, en aquel momento, las deficiencias higiénicas “relativamente tolerables en el campo se vuelven insoportables en la ciudad, debido al apiñamiento y al gran número de habitaciones”. En el libro se reproduce parte de la descripción de Manchester que hizo Engels en el año 1845 y que puede dar idea de las condiciones de vida de los obreros en las ciudades (que nada tenían que ver con la situación de los nobles y de las clases acomodadas):

“A la derecha e izquierda una cantidad de pasajes cubiertos conducen de la calle principal a numerosos patios, al entrar en los cuales se cae en una inmunda y nauseabunda suciedad, sin parangón, en especial en los patios que dan al Irk y que abarcan las más horribles habitaciones que haya conocido hasta ahora. En uno de estos patios, a la entrada, donde termina el pasaje cubierto, hay una letrina sin puerta, y tan sucia, que para entrar al patio o salir de él los habitantes tienen que atravesar una ciénaga de orina y excrementos pútridos, que la circunda. Si alguien desea visitarlo, es el primer patio vecino al Irk, sobre Ducie Bridge. Abajo, junto al río, hay muchas curtiembres que llenan todo el barrio con el olor a putrefacción animal. A los patios de abajo del Ducie Bridges se desciende, en general, por escaleras estrechas y sucias, y sólo se llega a las casas caminando sobre montones de residuos e inmundicias”.

Ante este estado de cosas el libro describe las reacciones que tuvieron lugar. Una, más bien romántica, que presenta alternativas globales al modelo de ciudad existente, cargada de contenido ideológico y político. Otra, técnica, que plantea corregir los defectos de la ciudad a partir de una serie de procedimientos más bien experimentales e intentando limitar el derecho de propiedad para que todo pudiera seguir funcionando como estaba. Ambas han influido en el nacimiento de la urbanística y del planeamiento urbano tal y como hoy los conocemos. Pero la práctica totalidad de los instrumentos urbanos se crearon para posibilitar una ciudad sana. Y no sólo instrumentos de construcción de la ciudad. También organizativos. Por ejemplo, en la ciudad existían numerosas instituciones públicas (300 solo en Londres) encargadas de la iluminación, pavimentación, alcantarillado, abastecimiento de agua, etc. Como respuesta, en el año 1835 se ponen en funcionamiento las nuevas administraciones locales electivas pero fue un proceso largo y costoso que fueran verdaderamente operativas.

La primera ley higienista fue la ley de 9 de Agosto de 1844 para Londres y sus contornos. En esta ley se definían los requisitos higiénicos mínimos para las casas de arrendamiento y prohibía destinar a vivienda los locales subterráneos. Era una ley local, pero ese mismo año se empieza a estudiar en el Parlamento británico una ley general y, tras no pocas polémicas acalladas por las sucesivas epidemias de cólera, el 31 de agosto de 1848 se aprueba la primera ley higienista nacional. Para Benevolo es el comienzo del urbanismo moderno y 1848 se convierte en un año clave en la evolución de nuestras ciudades. A partir de entonces, como una riada incontenible se van introduciendo una serie de leyes que posibilitan el control del derecho de propiedad del suelo en beneficio de la colectividad y, ley tras ley, el liberalismo va retrocediendo en el ámbito de la urbanización. En el momento actual se puede decir que contamos con los instrumentos, técnicas y procedimientos, necesarios para que nuestras ciudades sean higiénicas y saludables. Otra cosas es que se apliquen correctamente, se establezcan prioridades diferentes (como la creación de empleo o riqueza), o se haga utilización fraudulenta de los mismos.

Estas técnicas e instrumentos reunidos en lo que, generalmente, se conoce con el nombre de plan de urbanismo, han marcado durante el pasado siglo XX el cambio hacia la superación de las deficiencias más graves de la ciudad creada por la Revolución Industrial. Es difícil no admitir los beneficios de toda índole que los planes de urbanismo han traído a nuestras sociedades, y aquellos que piensen que las ciudades actuales serían mejores sin el planeamiento es suficiente que lean detenidamente los párrafos de arriba sobre la descripción de Manchester que hizo Engels para que se convenzan de lo contrario.

Situación actual

Sin embargo, en pocos años, tal y como se ha explicado en la primera parte, las ciudades han sufrido otro cambio realmente espectacular que, esta vez ha venido de la mano de la utilización masiva del automóvil privado. Cuando la ciudad ha tenido la oportunidad de ocupar todo el territorio que tenía alrededor, sin considerar distancias ni accidentes geográficos. Cuando ha comprendido que no dependía de las estaciones de ferrocarril ni de los puertos para su desarrollo. En ese momento, un crecimiento que era básicamente centrípeto se ha convertido en centrífugo, desparramando sobre la totalidad del territorio sus urbanizaciones, sus fábricas, sus vertederos, sus oficinas, sus centros comerciales. Ha surgido así en muchos lugares del mundo una nueva ciudad, la ciudad de la periferia fragmentada, que representa una situación radicalmente diferente a la anterior porque introduce una nueva forma de vivir (pero, sobre todo de convivir) para sus ciudadanos.

A esta manera de organizar el territorio se une a otra cuestión también emergente y de suma importancia: a partir de mediados de los años setenta del pasado siglo XX la huella ecológica de la Tierra ha superado la superficie del planeta. El crecimiento espectacular de la población y, sobre todo, del consumo ha hecho que el planeta se haya quedado pequeño. Es decir, la situación es la de tener que repartir para que todos tengan los mínimos necesarios para sobrevivir dignamente. De forma que el modelo de ciudad higiénica dominante durante muchos años en la disciplina empieza a estar caduco. Pero no porque ahora sea necesario hacer ciudades antihigiénicas. De misma manera que la ciudad higiénica englobaba en sus presupuestos los de las ciudades anteriores (ciudades sagradas, ciudades artísticas, ciudades de los ciudadanos) este nuevo modelo de ciudad tendrá que englobar en su seno también a la ciudad higiénica, a la artística, a la sagrada, a la de los ciudadanos. Este nuevo modelo de ciudad (que muchos llaman ciudad sostenible) introduce nuevos requisitos sobre los anteriores. Por ejemplo, habrá de consumir y contaminar lo menos posible.

En el momento actual conseguir ciudades higiénicas, sanas o saludables es relativamente sencillo: basta pagarlo. Con dinero puede conseguirse agua de buena calidad (incluso trayéndola desde cientos de kilómetros o desalándola). Con dinero pueden llevarse los residuos y los desechos, incluso los nucleares, lo suficientemente lejos como para que no molesten. Con dinero podemos llevar las centrales de producción de energía eléctrica a los confines del territorio y dejar de quemar combustibles fósiles en nuestro entorno urbano (por ejemplo sustituyendo los vehículos diesel por eléctricos). Con dinero podemos contar con más camas hospitalarias por mil habitantes que nadie. Con dinero podemos llevar las industrias más contaminantes a aquellos lugares del planeta menos desarrollados. Todo ello, si lo sabemos hacer bien, incluso ganando todavía más dinero. Entonces ¿para qué preocuparnos si nos ha tocado nacer en esa parte del mundo que tiene ya casi todo?


El planeamiento urbanístico

Claro que, igual que el poder corrompe con el tiempo también el planeamiento ha sido afectado por tantos años de primacía. Las afecciones han sido muchas y variadas, dependiendo en muchos casos (aquí sí) de las condiciones locales. Por tanto, a partir de ahora abordaremos exclusivamente al caso español. Y se puede hablar del caso español porque, a pesar de que las comunidades autónomas tienen competencias exclusivas en planeamiento y ordenación del territorio lo cierto es que el planeamiento de todas ellas es heredero directo de la ley del suelo de 1956. Y vamos a centrarnos en dos cuestiones controvertidas pero que no se pueden eludir. La primera es la cuestión de la corrupción. Y la segunda la hipertrofia de los planes de urbanismo.

Respecto al tema de la corrupción sólo destacar dos cosas. La primera es que con el sistema actual de concreción del contenido del derecho de propiedad del suelo por el plan, siempre van a existir corruptos en las cercanías del planeamiento. Porque el plan es el encargado de repartir la lotería de los premios y las desgracias. Lo que significa mucho dinero. Y ya se sabe que donde hay dinero siempre algunos pretenden aprovecharse. Hay muchas formas de encarar el problema pero una de las más sencillas sería la asignación de un aprovechamiento urbanístico fijo a cualquier metro cuadrado de superficie de suelo. Luego el planeamiento determinaría los lugares en los que este aprovechamiento se concretaría. Una especie de trasferencias de aprovechamiento urbanístico se encargarían de trasvasar las edificabilidades a los lugares concretos del territorio que determinara el plan comprándoselas, por supuesto, a los propietarios de suelo no favorecidos.

El otro gran tema es el de la obsolescencia de los instrumentos de planeamiento con los que contamos. En Madrid, Andalucía, el País Vasco o Galicia el clamor es el mismo (aunque la verdad es que en unos sitios más que en otros): la urbanización de nuestros territorios ha rebasado con creces las posibilidades de un planeamiento general que, para mantener las formas, se va volviendo día a día más rígido, burocrático y poco operativo. Ha llegado a una hipertrofia que lo hace escasamente operativo. Y es que al planeamiento general actual se le ataca desde un doble frente. Por una parte, en su aspecto normativo, al plan se le pide cada vez una mayor seguridad jurídica para los propietarios de suelo, para los urbanizadores y para la sociedad. Y esta seguridad jurídica (en muchos casos de intereses contrapuestos) se traduce en sucesivas capas de trabas o cautelas que van blindando poco a poco la posibilidad de revisarlo en tiempo real. Todo ello tiene su origen en la característica (mencionada arriba) de “norma que define el contenido del derecho de propiedad del suelo”. Característica que, en muchos casos, sepulta bajo tierra la segunda misión del plan que consiste en configurar la futura imagen del territorio.

Pero es que también esta segunda misión del plan se enfrenta a dificultades en el momento actual. La primera derivada de una ocupación del territorio diferente a la tradicional de las ciudades. Y la segunda, de los nuevos requisitos originados por la cuestión de la sostenibilidad. La nueva organización de las áreas urbanas hace imposible controlar la situación con los sistemas tradicionales de planeamiento creados para resolver el problema de la ciudad surgida de la Revolución Industrial. Es decir, para resolver el problema de la “ciudad insana”. En la ciudad tradicional, de extensión moderada, relativamente concentrada en torno a centralidades poco especializadas, con un borde o límite relativamente claro que la separaba del campo y con una dinámica de crecimiento superficial controlable en períodos de tiempo medios, el plan como compendio de todas las técnicas urbanísticas conocidas consiguió producir ciudades bastante razonables. Pero este tipo de ciudad no es la que se está construyendo ahora en muchos sitios y el plan, tal y como lo conocemos, se ha quedado sin una de sus dos funciones: la de prefigurar el futuro de nuestros territorios.

Lo que todavía mantiene el plan en pié es la necesidad de una norma jurídica que fije el contenido del derecho de propiedad del suelo. Y este es el único objetivo del planeamiento urbanístico en el momento actual. Esta insistencia de los municipios en la casi imposibilidad de llevar a buen puerto un plan pienso que afecta a la totalidad del territorio español, independientemente de las particularidades de su legislación de planeamiento o de las mayores o menores trabas que se pongan por parte de las instancias que se encargan de su aprobación o verificación. Esto está pasando en casi todos los municipios. Hasta tal punto que no se revisan los planes que ya están aprobados ni se aprueba nuevo planeamiento más que en casos muy especiales. Básicamente se funciona modificando el planeamiento existente mediante “modificaciones puntuales” o de otro tipo. Los grandes municipios no quieren ni oír hablar de hacer un nuevo plan y los pequeños se ven atados por las trabas garantistas de un instrumento jurídico que ha perdido una parte importante de su esencia.


Algunos criterios para el cambio

Durante casi tres años un equipo de nuestro grupo de investigación estuvo indagando sobre las características del planeamiento que necesitamos en este siglo que ya lleva más de una década. La conclusión más evidente fue que el reto de la organización y planificación de las áreas urbanas ya no es el de la ciudad sana. El nuevo reto tiene que ver con la llamada sostenibilidad. Sostenibilidad entendida como justicia: justicia intergeneracional, justicia entre territorios, justicia social. También quiere decir participación. Es decir, construcción colectiva de un proyecto común. Sin participación es imposible el control y la justicia. Y, por supuesto, es imposible una planificación que todos asumamos y entendamos que es nuestra. Para los técnicos la ética ha pasado de hacer edificios, ciudades, coches, mesas o lapiceros, que cumplan la función para la que han sido creados y que sean bellos, a que además de hacer esto, lo hagan consumiendo menos y contaminando menos.

Se establecen a continuación los puntos básicos que ayuden a entender la dirección en la que debería encaminarse la búsqueda de un nuevo sistema que prefigure el futuro de nuestros territorios. Y, además, puesto que se trata de planeamiento, centrado en el caso español. Para ello se seguirá el punto octavo del decálogo planteado en el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico español.


CRITERIOS DE SOSTENIBILIDAD

Del análisis de lo que se está haciendo en la materia en las distintas Comunidades Autónomas (también de sus carencias) tanto desde el punto de vista normativo como a través de recomendaciones y manuales, de los informes de los expertos externos y de la propia evaluación del grupo de trabajo, pueden deducirse algunos elementos que deberían ser considerados para conseguir un planeamiento más sostenible y sobre los que existe un consenso bastante amplio. Y ello independientemente de las obligaciones y afecciones legales derivadas tanto de la legislación como de la planificación ambiental sectorial.

Varios de los criterios de sostenibilidad que deberían ser considerados en el planeamiento urbanístico son de carácter más territorial, pero la propuesta del nuevo plan como un sistema intermedio obliga a tomarlos en consideración aunque este informe se refiera al planeamiento urbanístico.

Reordenación de los usos agrícolas. Potenciación de la agricultura y ganadería periurbanas de proximidad Rentabilizar la vuelta a los usos ganaderos tradicionales no estabulados. Reordenación de los sistemas de distribución y comercialización. Reconversión de áreas agrícolas degradadas en zonas forestales. Dificultar el uso del territorio dedicado al turismo masivo.

Otro conjunto de criterios se pueden agrupar atendiendo a su carácter más urbano y deberían constituir el núcleo central del plan estratégico de la ciudad. Se han recogido solamente aquellos sobre los que existe un auténtico consenso en la doctrina, en la normativa, o según los informes de los expertos consultados:

Reducir significativamente el consumo de suelo. Evitar la dispersión. Complejizar las áreas urbanizadas Controlar los estándares y densidades. Rehabilitar. Renovar partes de la ciudad. Favorecer la vivienda en alquiler. Diseñar con criterios bioclimáticos.


ALGUNOS CRITERIOS RELATIVOS AL TERRITORIO

A continuación se tratará simplemente de explicar algo más en qué consisten los explicados anteriormente.

Reordenación de los usos agrícolas. No pueden seguir dedicándose suelos de alta rentabilidad agrícola a la urbanización, ni reconvertir hectáreas de secano a regadío a base de agotar los acuíferos subterráneos con consecuencias frecuentemente nefastas, por ejemplo para los humedales.

Potenciación de la agricultura y ganadería periurbanas de proximidad. La mayor parte de las áreas agrícolas tradicionales en torno a nuestras ciudades más importantes están desapareciendo a la espera de una recalificación que convierta estos terrenos en suelo urbano, propiciándose un valor especulativo que deja en segundo plano su valor de uso como suelo agrícola.

En determinados casos habría que rentabilizar la vuelta a los usos ganaderos tradicionales no estabulados. Un ejemplo tópico es el caso de las dehesas que forman un auténtico ecosistema antrópico natural con ventajas muy importantes desde el punto de vista de la sostenibilidad del territorio.

Resulta imprescindible la reordenación de los sistemas de distribución y comercialización de los productos agrícolas y ganaderos, particularmente en el tramo mayorista, con objeto de evitar en la medida de lo posible las ineficiencias que conllevan los largos recorridos de los productos. Podría potenciarse esta reordenación estableciendo una tasa ecológica en proporción al número de kilómetros recorridos por el producto hasta los lugares de venta al por menor.

Reconversión de áreas agrícolas degradadas en zonas forestales. Todos aquellos terrenos abandonados por la agricultura y la ganadería debido a su mayor productividad normalmente acaban por convertirse en monte bajo y, según las circunstancias, con una acusada tendencia a la erosión que suele finalizar en la desertificación. Si a todos estos terrenos unimos los que actualmente son eriales o están desprovistos de cubierta vegetal se comprende la necesidad de las repoblaciones forestales. Es por ello que parte de las subvenciones tanto de los gobiernos como de la Unión Europea dedicadas a una agricultura no competitiva deberían empezar a desviarse a la creación y mantenimiento de áreas forestales lo que permitiría, además, recolocar los excedentes de mano de obra agrícola.

Dificultar el uso del territorio dedicado a un turismo basado en el consumo del mismo. De los muchos tipos de turismo que se pueden producir en la sociedad actual, aquellos basados en el contacto con una naturaleza que cuente con determinados valores no antrópicos son los más difíciles de gestionar. Sobre todo porque resulta imprescindible mantener estos valores para hacerlo sostenible. En general, la capacidad de carga del territorio para un uso de este tipo es muy baja y nunca el turismo de naturaleza debería ser la base económica de una región sino funcionar como una renta complementaria. Esto se puede conseguir de muchas maneras pero la más sencilla es mediante el control de accesos. No siempre la mejora de las comunicaciones o de la capacidad de alojamiento es un elemento beneficioso para su mantenimiento a lo largo del tiempo. En este sentido algunas comunidades autónomas están dando pasos importantes, sobre todo las insulares.


Criterios relativos a la construcción de la ciudad

El otro conjunto de criterios agrupados atendiendo a su carácter más urbano, deberían constituir el núcleo central de los nuevos planes de urbanismo. Se han recogido del Libro Blanco solamente aquellos sobre los que existe un auténtico consenso en la doctrina, en la normativa, o según los informes de los expertos consultados.

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